ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПО ДЕЛАМ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных ниже лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирования, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела об административном правонарушении лицами, указанными в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ. Административное расследование вправе проводить должностные лица, перечисленные в ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ, а также прокурор (п.2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации»).

Не являются административным расследование процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и в последствии прекращенному (4).

Понятие административного расследования существенно отличается от понятия проверки, которая представляет собой действия должностных лиц по проведению оценки деятельности хозяйствующего субъекта, направленные на установление соответствия обязательным требованиям. Закон № 294-ФЗ (7) не применяется к действиям должностных лиц государственных органов, связанным с проведением административного расследования. Отсюда следует, что в случае назначение административного расследования, то оно должно осуществляться в соответствии со ст. 28.7 КоАП.

Проверочные мероприятия должны проводиться в соответствии с Порядком проверки субъектов транспортной инфраструктуры с использованием тест-предметов и тест-объектов органами государственного контроля (надзора) во взаимодействии с уполномоченными представителями органов федеральной службы безопасности и (или) органов внутренних дел Российской Федерации или уполномоченных подразделений указанных органов, утвержденных приказом Минтранспорта России от 25.09.2014г № 269. Соответствие установленному порядку проверочных мероприятий, проводимых на основании распоряжения органа федеральной службы безопасности с составлением по итогам проверки акта (справка) о результатах изучения эффективности системы мер по антитеррорестической защиты (11).

Протоколы об административном правонарушении, составляют должностные лица, указанные в ст. 23.43 и ч.1 ст. 28.3 КоАП РФ.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 11.15.1 и ч. 1 ст. 11.15.2 КоАП РФ рассматривают должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере использования воздушного пространства (ст. 23.43 КоАП РФ).

Юрисдикция Управления государственного авиационного надзора округа распространяется на весь федеральный округ, в том числе и на область, в него входящую, в связи с чем дело об административном правонарушении считается рассмотренным в этом административном районе, не зависимо от территориального расположения органа, должностное лицо которого рассмотрело дело (решение Свердловского областного суда от 28.02.2011г по делу № 72-119\2011).

Административные дела, возбужденные по ч. 2-3 ст. 11.15.1 и ч.2-3 ст. 11.15.2 КоАП, рассматривают судьи (ч.1 ст.23.1).

По вопросам подведомственности судам общей юрисдикции и арбитражным судам административных дел, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями у Верховного суда Российской Федерации в наличии две совершенно противоположные позиции. Так, согласно абзаца «д» пункта 3 Постановления [4], судьи судов общей юрисдикции не вправе рассматривать об административных правонарушения, перечисленных в абзаце четвертом статьи 23.1 КоАП РФ, совершенные юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, поскольку эти дела подсудны судьям арбитражных судов. Согласно второй позиции, дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц по ч.1 ст. 11.15.1 КоАП РФ не подсудны арбитражным судам, ненадлежащим выполнением лицом требований в области транспортной безопасности само по себе не может расцениваться как предпринимательская или экономическая деятельность, в виду этого привлечение к административной ответственности по ч.1 ст. 11.15.1 КоАП РФ напрямую не связано с осуществлением предпринимательской деятельности (5). По нашему мнению, следует руководствоваться первой позицией, так как она высказана Пленумом Верховного Суда РФ, являющегося исходя из положений ФКЗ от 05.02.2014г № 3-ФЗК- высшим органом судебной системы России.

Территориальная подсудность определяется с учетом закрепленных статьи 29.5 КоАП РФ правил о территориальной подсудности дел об административных правонарушениях. В части первой названной статьи закреплено общее правило- дела рассматриваются по месту совершения правонарушения (месту совершения противоправных действий), а если деяние, носит длящийся характер,- место окончания противоправной деятельности. По делам об административных правонарушениях, объективная сторона которых выражается в бездействии в виде неисполнения установленной правовым актом обязанности территориальная подсудность определяется местом исполнения должностным лицом своих обязанностей либо местом нахождения юридического лица.

Так, постановлением судьи Железнодорожного районного суда г. Новосибирска от 24.01.2018г общество признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 11.15.1 КоАП РФ. Решением судьи Новосибирского областного суда и постановлением заместителя председателя Новосибирского областного суда названное постановление судьи Железнодорожного районного суда оставлено без изменения.

Постановлением Верховного Суда РФ от 25.02.2019г № 67-АД19-1 названные судебные акты отмены и дело производством прекращено. Отменяя судебные постановления Верховный Суд РФ указал на следующее: объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью ч.2 ст. 11.15.1 КоАП РФ характеризуется бездействием субъекта транспортной инфраструктуры и перевозчика, на которые возложена обязанность по обеспечению транспортной безопасности, в данном случае ОАО «РЖД». Территориальная подсудность рассмотрения такой категории дел определяется местом нахождения данного юридического лица, т.е. местом его государственной регистрации (либо его филиалов в случае выявления нарушений при проверке деятельности этих филиалов), а не местом нахождения железнодорожных станций, где проведена проверка и выявлено неисполнение требований законодательства по обеспечению транспортной безопасности.

В соответствии с п.2 ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 25.15 КоАП РФ место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из Единого государственного реестра юридических лиц.

Филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть (п.2 ст. 55 ГК РФ).

Железнодорожные станции, которые были предметом проверки, включенные в состав Западно-Сибирской дирекции управления движением, являющиеся структурным подразделением Центральной дирекции управлением движениям-филиала ОАО «РЖД», на которых были выявлены нарушения требований законодательства по обеспечению транспортной безопасности, не являются филиалами названного юридического лица.

Согласно сведениям, внесенным в Единый государственный реестр юридических лиц: адрес места нахождения ОАО «РЖД» г. Москва, относится к юрисдикции Мещанского районного суда г. Москвы.

Согласно правовой позиции, приведенной в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2007г № 623-О-П и от 15.01.2009г № 144-О-П, решение, принятое с нарушением правил подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно вопреки ч.1 ст. 47 и ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия.

Постановление о привлечении юридического лица административной ответственности по ч.1 ст. 11.15.2 КоАП РФ может быть обжаловано в суд. Такие дела подведомственены арбитражным судам, поскольку названное нарушение связано с осуществлением предпринимательской деятельности, а не с действиями, направленными на нарушение или невыполнение норм в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда. Без утвержденного плана транспортной безопасности общество не может на законодательных основаниях осуществлять предпринимательскую деятельность и соответствовать требованиям предусмотренным законодательством о транспортной безопасности. Следовательно назначение обществу наказания объективно связано с предпринимательской (экономической) деятельностью, поскольку утверждение в Федеральном агентстве планов ТБ является неотъемлемой составляющей деятельности Общества (10), а также (4 (п.33), 7,8). По мнению Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга, такие споры не подведомствененны арбитражным судам, т.к. действия с реализацией мероприятий по обеспечению транспортной безопасностью не являются предпринимательской деятельностью (определение от 11.07.2019г).

Территориальная подсудность рассмотрения жалоб на постановление по делам об административных правонарушениях определяется местом совершения правонарушения, а не местом нахождения соответствующего органа.

В соответствии с указанием Верховного суда РФ (4) Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе и путем проведения экспертизы.

Назначение экспертизы осуществляется определением должностного лица, проводящего административное расследование на основании ст. 26.4 КоАП, при возникновении необходимости в использовании специальных познаний в науке и технике.

Ни один нормативный акт не дает определения специальные познания. Определения понятию «специальные познания» даются в различных научных работах. Так, по мнению Д.В. Зотова (14), специальные знания- это тот определяющий элемент в правовом положении специалиста и эксперта, на основе которого формируются права, обязанности, система гарантий, условия и порядок деятельности названных субъектов, устанавливается характерное только для них процессуальное значение результатов, достигнутых в ходе деятельности.

В определении о назначении экспертизы эксперту должны быть разъяснены его права и обязанности, он также должен быть предупрежден об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения (статья 17.9 КоАП).

При решении вопроса о назначении экспертизы по делу с учетом объема и содержания прав, предоставленных лицу, в отношении которого ведется производство по делу и потерпевшему (ч.1 ст. 25.1; ч.2 ст. 25.2; ч. 4 ст. 26.1 КоАП РФ), у названных участников производства выясняется их мнение о кандидатуре эксперта, экспертного учреждения и о вопросах, которые должны быть разрешены экспертом. Окончательный круг вопросов, выносимый на разрешения экспертом, определяется лицом, проводящим административное расследование.

Лицо, проводящее административное расследование, обязано установить и собрать все необходимые для производства экспертизы данные, с учетом мнения сторон, и предоставить эксперту, т.к. ст. 25.9 КоАП РФ эксперту не предоставлено право истребовать доказательства для производства экспертизы.

По делам, в том числе и административным, могут назначаться различные виды экспертиз. Остановимся на некоторых из них.

Приказ Минтранса России от 23.07.2015г № 227 «Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности» обязывает работников подразделений транспортной безопасности быть внимательным и вежливым с объектами досмотра – физическими лицами и допускать действий, унижающих их честь и достоинство.

Нарушение правил проведения досмотра является административным правонарушением и квалифицируется по ст. 11.15.2 КоАП РФ.

Однако для квалификации необходимо установить имело ли место действие унижающие честь и достоинство, необходимы специальные познания в области лингвистики и психологии, т.е. по делу может быть назначена психолого-лингвистическая экспертиза.

Все большее значение при рассмотрении административных дел, возбужденных по ст. 11.15.1 и 11.15.2 КоАП РФ, приобретает ситуационная экспертиза.

В рамках ситуационной экспертизы на разрешение экспертов, могут быть вынесены следующие основные вопросы:

1.какими локальными и нормативными актами необходимо руководствоваться при обеспечении и исполнении транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры;

2.имеются ли несоответствия в действиях лиц нормативным актам, регламентирующих вопросы транспортной безопасности, если имеются, то у кого?

3.имело ли лицо, привлекаемое к административной ответственности реальную возможность для соблюдения норм и правил, регламентирующих транспортную безопасность

4.были ли лицом, привлекаемым к административной ответственности приняты все зависящие от него меры по соблюдению норм, регламентирующих транспортную безопасность

5.могло ли выполнение лицом действий, регламентируемых нормативными актами, предотвратить правонарушение?

Недопустима постановка перед экспертом вопросов, выходящих за пределы их компетенции или вопросов, которые носят правовой характер, или вопросов, имеющие следующие формулировки: «имеется ли нарушение»; «виновен ли»; «совершил ли противоправные действия» и т.п.

В соответствии с п. 1 ст. 1, ст. 2 и ст. 12 федерального закона от 04.05.2011г № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее Закон) и принятыми для реализации Закона постановлениями Правительства РФ судебно-экспертная деятельность, а также деятельность по отбору проб нефтепродуктов, не отнесена к видам деятельности, подлежащим обязательному лицензированию. Об этом говорит и Верховный суд Российской Федерации указывая на то, что судебно-экспертная деятельность является процессуальным действием. Процессуальное законодательство связывает возможность привлечения лица в качестве эксперта для проведения экспертизы и дачи заключения с наличием у него специальных познаний в области науки, ремесла и искусства, а не с наличием лицензии (разъяснение Верховного суда Российской Федерации от 17.07.2002г (см. БВС РФ № 12 за 2002г с. 14); решение Верховного суда РФ от 23.06.2004г № ГКПИ 2004-738).

Федеральный закон от 27.12.2002г № 184-фз «О техническом регулировании» и постановление Правительства РФ от 01.12.2009г № 982 «О едином перечне продукции, подлежащей обязательной сертификации», не включают судебно-экспертную деятельность и деятельность по отбору проб, в перечень видов деятельности, подлежащей обязательности сертификации.

Уровень профессиональной подготовки судебного эксперта определяется частью 2 статьи 13 закона от 31.05.2001г № 73-фз «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».

Судебный эксперт, исходя из положений ст. 13 Закона № 73-фз, должен иметь:

-гражданство Российской Федерации;

- высшее образование;

-диплом государственного образца о наличии у него дополнительного профессионального образования по конкретной экспертной специальности;

- допуск на самостоятельное производство экспертиз. Срок действия допуска – 5 лет.

При этом следует обратить внимание на следующее. В соответствии со ст. 76 ФЗ от 29.12.2012г № 273-фз «Об образовании в Российской Федерации» … лицам, успешно освоившим дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдается… диплом о профессиональной переподготовку.

Приказом Минюста РФ от 27.12.2012г № 237 определен перечень и наименование экспертных специальностей.

Таким образом, компетенция должна соответствовать требованиям ст. 13 ГСЭД и подтверждена дипломами и свидетельствами, установленной формы.

Право экспертного учреждения выполнять судебные экспертизы, подтверждается Уставом экспертной организации, и иного его подтверждения, как-то лицензии или сертификаты, не требуется.

При этом следует отменить, что в соответствии с п. 8 ч.3 ст. 50 ГК РФ и ч. 1 ст. 24 ФЗ от 12.01.1996г № 7-фз «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может осуществляться виды деятельности незапрещенные законодательством Российской Федерации и соответствующие ее учредительным документам.

Таким образом, экспертная организация, созданная в форме некоммерческой организации, вправе осуществлять только виды деятельности, указанные в учредительных документах. Это относится и к видам экспертиз.

При рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (честь 3 статьи 26.2 КоАП РФ).

Из смысла ч.1 ст. 26.4 КоАП и ч. 1 ст. 26.5 КоАП усматривается, что экспертиза возможна при производстве по административному делу, т.е. с момента, установленного ч.4 и ч.5 ст. 28.1 КоАП. Правом на совершение названных процессуальных действий обладает лицо, в производстве которого находится административное дело. Назначение экспертизы не уполномоченным лицом и до возбуждения административного дела, влечет за собой признание недопустимым этих доказательств.

Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности… не предупреждение специалистов, экспертов об административной ответственности за дачу за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений по статье 17.9 КоАП РФ, а также существенное нарушение порядка назначения и проведения экспертизы. Не является нарушением порядка назначения и проведения экспертизы, неисполнение обязанностей изложенных в части 4 статьи 26.4 КоАП РФ, если лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, было надлежащим образом сообщено о времени и месте ознакомления с определением о назначении экспертизы, но оно в назначенный срок не явилось и не уведомило о причинах неявки, либо если названные лицом причины неявки были признаны неуважительными [4, п. 18].

Экспертное учреждение должно имеет ОКВЭД – 71.20.2 «Судебно-экспертная деятельность».

Суммы, причитающиеся экспертам, относятся к издержкам по административному делу (ч.1 ст. 24.7 КоАП РФ). Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, относятся на счет указанного юридического лица (ч.3 ст. 24.7 КоАП РФ). При неоплате экспертизы, должностное лицо, проводящее административное расследование, вправе, одновременно с вопросом о привлечении юридического лица к административной ответственности, разрешить вопрос о взыскании с него сумм за экспертизу в пользу экспертного учреждения. Такое постановление, исходя из п. 5 ч.1 ст. 12 ФЗ от 02.10.2007г № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», является исполнительным документом, который может быть предъявлен к исполнению судебному приставу-исполнителю.

Доказывание состоит в собирании, проверке и оценке доказательств в целях установления обстоятельств, установленных законом (ст. 73 УПК РФ и ст. 26.1 КоАП РФ (в зависимости от вида судопроизводства)).

В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты меры по их соблюдению. На это указывает и Верховный суд России в пункте 16 Постановления (12).

В ходе административного расследования подлежат установлению и доказыванию следующие обстоятельства:

-какие нормы права регламентируют обеспечение и исполнение транспортной безопасности;

-имело ли лицо, привлекаемое к ответственности объективную возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых действующим законодательством установлена ответственность;

-как действовало лицо в сложившейся обстановке;

-как должно было действовать лицо в сложившейся обстановке.

-могло ли лицо, привлекаемое к ответственности, объективно соблюдать требования законодательства по обеспечению и исполнению законодательства о транспортной безопасности;

-имеет ли лицо, привлекаемое к административной ответственности статус субъекта транспортной безопасности, категорировано ли оно (12).

Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки административного правонарушения.

Должностное лицо или суд, оценивает результаты проведенного административного расследования на основе полного и объективного исследования всех обстоятельств дела, в их совокупности.

Используемая литература

1.Федеральный закон Российской Федерации от 31.05.2001г № 73-фз «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»

2.Уголовный кодекс Российской Федерации

3.Кодекс об административных правонарушениях в Российской Федерации

4.Постановление от 24.03.2005г № 5 Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»

5.Определение Верховного Суда РФ от 28.02.2017г № 305-АД16-21380

6.Письмо Роспотребнадзора от 19.08.2009г №01\11921-9-32 «О применении норм КоАП при проведении административного расследования»

7.Федеральный закон от 26.12.2008г № 294-фз «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

8. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 21.12.2015г № 309-АД15-13704

9. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2016г № 17АП-5662\2016-АК.

10. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2019г по делу № А56-78284\2019; определение судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24.12.2018г № 305-АД18-14214 по делу № А40-30900\2019

11. Определение Верховного Суда РФ от 30.01.2017г № 303-АД16-17174 по делу № А24-929\2016

12. Постановление ФАС СКО от 24.01.2014г по делу № А53-2566\2013

14. Зотов Д.В. Правовая экспертиза в уголовном судопроизводстве: от легализации к процессуальной регламентации. Воронеж. Изд. дом ВГУ, 2015, С.10

15. Система Консультант-плюс